A regulação da mídia na América Latina

O debate sobre a regulação dos meios de comunicação gera controvérsias em todo o continente. De um lado, movimentos sociais desejam estabelecer novas regras de funcionamento a um setor que se modifica rapidamente. De outro, empresas acusam tais articulações de quererem uma volta da censura. O que há por trás de cada formulação?

Gilberto Maringoni e Verena Glass

Uma polêmica ronda a América Latina. Ela toca em pontos sensíveis e várias ordens de interesses. Trata-se das propostas envolvendo a elaboração de novas legislações para os meios de comunicação em alguns países do continente.

Isso acontece especialmente na Venezuela, Argentina, Equador e Bolívia. No Brasil ainda não há uma decisão de governo a respeito.

O pano de fundo é a mudança no panorama político continental a partir da virada do século. Em alguns países há uma reação ao modelo de matiz liberal, adotado nos anos 1980-90. Assim, as disputas em torno da comunicação envolvem diversas concepções políticas.

A área de comunicações tem se mostrado particularmente sensível às demandas por novas regras de funcionamento. As empresas de mídia, por lidarem com difusão de ideias, valores e abordagens subjetivas, alegam que a pretensão dos que advogam a criação de novas normas é implantar a censura e o cerceamento à livre circulação de ideias. Os defensores das mudanças afirmam o contrário. Dizem que o setor é monopolizado e que um novo pacto legal teria por base a defesa de um pluralismo de opiniões.

Além disso, uma série de progressos técnicos tornou obsoletas as políticas públicas de comunicação estabelecidas há mais de duas décadas.

As primeiras legislações sobre meios de comunicação no continente foram criadas no período do nacional desenvolvimentismo, entre os anos 1930 e 1960, tendo como marca inspiradora a estratégia de substituição de importações. Seus pressupostos básicos eram a definição do espectro radioelétrico como espaço público (que funcionaria em regime de concessão à iniciativa privada) e a não permissão para que estrangeiros fossem proprietários de empresas ou meios.

As políticas de abertura das economias, privatizações e enfraquecimento dos poderes de fiscalização e regulação do poder público resultaram em várias situações de hiatos legais. A constituição de agências reguladoras, de composição tripartite – Estado, empresas e sociedade civil –, em alguns casos, deixou as sociedades a mercê de oscilações e da volatilidade dos mercados.

Com a entrada em cena de novas tecnologias, esse cipoal legal tende a ficar superado.

Tecnologia e Economia

Há em curso um processo de internacionalização das empresas de comunicação na América Latina. Ele obedece pelo menos duas dinâmicas, uma tecnológica e outra econômica.

A primeira delas, a tecnológica, refere-se ao grande salto realizado pela microeletrônica nos últimos quarenta anos e que poderia ser sintetizado pela convergência de mídias, observada a partir da segunda metade dos anos 1990. Telefonia, televisão, rádio, transmissão de dados, cinema e música passaram a confluir e a se apoiar cada vez mais em plataformas comuns. No âmbito legal, isso fez com que lógicas balizadoras nas décadas anteriores, que tratam separadamente de televisão, rádio, indústria cinematográfica e fonográfica e telefonia ficassem obsoletas.

Como conviver com leis que impediam a participação de estrangeiros em grupos de mídia, se as empresas de telefonia, privatizadas e desnacionalizadas, estão não apenas no mercado de internet, mas no de televisão, de radiofonia e de produção de conteúdos? Como submeter tais empresas às jurisdições nacionais?

A segunda variável dessa equação tem contornos na dinâmica da economia. A abertura dos países do sul do mundo à globalização, através dos pontos definidos pelo Consenso de Washington (1989), acarretou ampliação da liberdade de circulação de capitais, incremento de investimentos em carteira, compra de empresas, joint-ventures e fusões de toda ordem.

Ativos negociados nas grandes bolsas internacionais mudam rapidamente de mãos e sociedades são feitas e desfeitas com a rapidez de um impulso eletrônico. Acionistas majoritários tornam-se minoritários da noite para o dia. Na lógica dos negócios, não haveria razões para que empresas de comunicação seguissem senda diversa.

Desterritorialização das empresas

Outra novidade da invenção da tecnologia digital e das redes virtuais é a desterritorialização das empresas de comunicação.

Até o advento da revolução digital (1980- 90) as empresas de comunicação precisavam estar sediadas no país em que operavam. Não se tratava apenas de uma exigência legal, baseada no ideário do nacional- -desenvolvimentismo. Toda uma teia de negócios, especialmente aqueles ligados à publicidade e ao financiamento dos meios, estava ancorada em fronteiras definidas.

Agora, um provedor de internet, um sítio, portal ou uma emissora de TV a cabo pode emitir conteúdo de qualquer parte do globo para qualquer país, sem necessidade de antenas transmissoras ou equipamentos sofisticados.

O problema central é que os provedores de internet e as emissoras de TV a cabo não são classificáveis como empresas produtoras de conteúdo informacional pelas antigas legislações.

A privatização das teles na América Latina, nos anos 1980-90, abriu uma caixa de Pandora. Foram vendidos monopólios de telefonia do Estado. É possível que os governantes que patrocinaram tais ações não vislumbrassem estar às portas de uma reviravolta tecnológica que possibilitaria a convergência de mídias e ultrapassaria as fronteiras.

As empresas de telefonia, por exemplo, que nos anos 1990 tinham a seu cargo apenas a comunicação de voz à distância, consolidaram-se, duas décadas depois, como os maiores provedores de internet da região e apresentam um poder de fogo dificilmente igualado por qualquer rede de TV tradicional.

Atualmente televisão, rádio, telefonia, cinema, literatura, audição musical, transmissão de dados, instrumentos de navegação e outros podem ser captadas por um mesmo smartphone. Mas cada uma daquelas funções obedece a regras específicas.

Provedores de internet apresentam tecnologia para produzir e transmitir conteúdos. Como os provedores não estão enquadrados nas antigas normas legais, suas atrações podem ser produzidas em qualquer parte do mundo e enviados, com características locais, a qualquer país. Ao mesmo tempo, como as empresas globais possuem representações também em cada país, uma complicada cadeia de brechas nas antigas regulações foi aproveitada para legalizar as novas firmas.

Cepal e Ipea

Em 2003, a Cepal (Comissão Econômica da América Latina e Caribe), órgão da ONU, lançou o livro Los caminos hacia uma sociedad de la información em América Latina y el Caribe.

Embora defasado no quesito tecnologia, o estudo de 130 páginas busca dar conta das implicações da convergência tecnológica, dos marcos regulatórios até então existentes, do financiamento e do capital humano, entre outros. Segundo o documento:

“O ponto de partida na tarefa de criar um marco regulatório para a sociedade da informação é o respeito pelos direitos humanos fundamentais”.

O pesquisador argentino Martin Becerra, em entrevista concedida em outubro de 2011, comenta a situação da América Latina diante do novo quadro do setor. Para ele,

“Na América Latina, há uma falta de tradição no controle estatal da regulação sobre os meios de comunicação, se comparamos com a situação da Europa ou da América do Norte. (...) Uma perspectiva democratizadora deveria orientar a ação do setor dos meios de comunicação à regulação equânime, pública, transparente e equitativa”.

Os pesquisadores do Ipea Fernanda De Negri e Leonardo Costa Ribeiro, publicaram no boletim Radar Ipea nº 7, de outubro de 2010, um artigo intitulado “Tendências tecnológicas mundiais em telecomunicações – Índice de medo do desemprego”. De acordo com eles,

“Recentemente, um estudo realizado pela Comissão Europeia mostrou que grande parte da distância existente entre Estados Unidos e Europa em termos de investimentos privados em P&D se deve ao setor de TICs (Tecnologias de Informação e Comunicação).

O setor privado norte-americano investe 1,88% do produto interno bruto (PIB) em P&D, contra 1,19% do setor privado europeu. No setor de TICs, estes investimentos são de 0,65% do PIB nos EUA e 0,31% na Europa. (...) No caso brasileiro, as diferenças – em termos de recursos alocados em P&D – em relação aos EUA e à Europa são ainda mais marcantes. O setor privado brasileiro investe, segundo dados de 2008 do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), cerca de 0,5% do PIB em P&D, entre os quais apenas 20%, ou 0,1% do PIB, são realizados pelos setores de TICs.

As novas leis 

Na Venezuela (2000), na Argentina (2009) e na Bolívia (2011) foram aprovadas normas para regulamentar a atividade de comunicação. No Equador, em dezembro de 2011, a Assembleia Nacional discutia novas regras para o setor. O México possui uma legislação aprovada em 1995, que não impõe restrições ao capital externo. No Brasil, o debate sobre uma nova legislação faz parte da demanda de diversos setores sociais. Mas ainda não entrou na pauta político-institucional do país.

ARGENTINA. A legislação mais abrangente e detalhada para o setor de comunicações dos anos recentes foi promulgada na Argentina, em 2009. A própria presidente Cristina Kirschner presidiu reuniões na Casa Rosada com líderes sindicais e estudantis, proprietários de empresas de comunicação, produtores independentes, reitores de universidades, diretores e professores das faculdades de comunicação, líderes de igrejas e associações de rádios e televisões comunitárias para apresentar ideias e sugestões.

A Ley de Medios, promulgada em outubro de 2009, é longa – 166 artigos – e cheia de remissões a outras normas. Ela representa uma resposta ousada à supremacia dos meios de comunicação no jogo político, social e cultural da atualidade. A Ley propõe mecanismos destinados à promoção, descentralização, desconcentração e incentivo à competição, com objetivo de barateamento, democratização e universalização de novas tecnologias de informação e comunicação.

Alguns pontos da lei argentina merecem destaque:

– Democratização e universalização dos serviços;

– Criação da Autoridade Federal dos Serviços de Comunicação Audiovisual, órgão autárquico e descentralizado, que tem a função de aplicar, interpretar e fiscalizar o cumprimento da lei;

– Criação do Conselho Federal de Comunicação Audiovisual da defensoria pública de serviços de comunicação audiovisual, para atender reclamações e demandas populares diante dos meios de comunicação;

– Combate à monopolização – nenhum operador prestará serviços a mais de 35% da população do país. Quem possuir um canal de televisão aberta não poderá ser dono de uma empresa de TV a cabo na mesma localidade;

– Concessões de dez anos, prorrogáveis por mais dez;

– Reserva de 33% dos sinais radioelétricos, em todas as faixas de radiodifusão e de televisão terrestres em todas as áreas de cobertura para as organizações sem fins lucrativos;

– Os povos originários terão direito a dispor de faixas de AM, FM e de televisão aberta, assim como as universidades públicas.

BOLÍVIA. Em 10 de agosto de 2011, o presidente Evo Morales promulgou a Ley general de telecomunicaciones, tecnologias de información y comunicación, que estabelece um marco regulatório para a propriedade privada de rádio e televisão e garante vários direitos aos chamados povos originários. O dispositivo legal também criou um processo de licitação pública para as concessões, e estipulou requisitos a serem cumpridos pelas concessionárias privadas.

A norma é menos abrangente que sua correspondente argentina, mas caminha na mesma direção: fortalecer instrumentos legais do poder público na supervisão da atividade de comunicação. Assim, o espectro redioelétrico, nos termos da lei, segue em mãos do Estado, “que o administrará em seu nível central”.

A grande novidade do conjunto de normas, que envolve 113 artigos, é a distribuição de frequências por setores: Estado, até 33 por cento; Comercial, até 33 por cento; Social comunitária, até 17 por cento e Povos indígenas, camponeses e comunidades interculturais e afrobolivianas, até 17 por cento.

As concessões das frequências do Estado serão definidas pelo Poder Executivo. Já para o setor comercial, haverá licitações públicas e no caso do setor social comunitário – povos originários, camponeses e afrobolivianos –,as concessões serão feitas mediante concurso de projetos, com indicadores objetivos. A lei estabelece ainda que a sociedade civil organizada participará do desenho das políticas públicas em tecnologia de telecomunicações, tecnologias de informação e comunicação e serviço postal, exercendo o controle social em todos os níveis de Estado sobre a qualidade dos serviços públicos.

Por fim, a lei afirma que todas as instâncias de governo – federal, provincial e municipal – garantirão espaços para a organização popular exercer esse direito.

VENEZUELA. Na Venezuela, a Lei Orgânica de Telecomunicações foi aprovada em março de 2000. Trata-se de uma norma extensa, com 224 artigos, que “estabelece um marco legal de regulação geral das telecomunicações, a fim de garantir o direito humano das pessoas à comunicação e à realização das atividades econômicas de telecomunicações necessárias para consegui-lo, sem mais limitações que a Constituição e as leis”.

A lei também reserva a exploração dos serviços de telecomunicações a pessoas domiciliadas no país. O órgão responsável por supervisionar os serviços é o Ministério da Infraestrutura, e foi criada a Comissão Nacional de Telecomunicações (Conatel), “instituto autônomo, dotado de personalidade jurídica e patrimônio próprio (...) com autonomia técnica, financeira, organizativa e administrativa” para “administrar, regular, ordenar e controlar o espaço radioelétrico”.

O tempo de concessões de frequências de rádio e televisão é estipulado para um período máximo de 15 anos, podendo ou não ser prorrogado. E foram estabelecidas sanções aos concessionários que vão de admoestação pública, multa, e revogação da concessão à prisão dos responsáveis.

A nova legislação também regulamenta o mercado secundário de concessões.

A subscrição de um acordo de fusão entre empresas operadoras de telecomunicações, a aquisição total ou parcial dessas companhias por outras empresas operadoras assim como a divisão ou criação de filiais que explorem os serviços de telecomunicações, quando impliquem mudanças no controle sobre as mesmas deverão submeter-se à aprovação da Comissão Nacional de Telecomunicações.

BRASIL. No Brasil, onde ainda vigora o Código Nacional de Telecomunicações de 1962, apesar da vigência de novas normas – como a Lei do Cabo (1994) e da Lei da TV Paga (2011) – não há uma regulação abrangente nessa área. Uma parcela expressiva da sociedade organizada (movimentos populares e entidades empresariais) e representantes do Estado realizaram, no fim de 2009, a I Conferência Nacional de Comunicação (Confecom), onde se destacaram seis pontos centrais: um novo marco regulatório para a comunicação, a regulamentação do artigo 221 da Constituição Federal (que trata da regionalização da programação da televisão), os direitos autorais, a comunicação pública (radiodifusão estatal), o marco civil da internet e a concretização do Conselho Nacional de Comunicação. São debates que ainda aguardam desfecho.

Gilberto Maringoni e Verena Glass – junho de 2012

IN “Desafios do Desenvolvimento”, No 71, ano 09, IPEA - http://www.ipea.gov.br/desafios/index.php?option=com_content&view=article&id=2723:catid=28&Itemid=23