Con el investigador
Ha-Joon Chang, para quien los países desarrollados recomiendan políticas que
nunca practicaron.
Andrés Prieto
El ciclo de seminarios sobre
el rol de las empresas públicas en el desarrollo industrial, organizado por
Antel y la Dirección Nacional de Industrias, contó con la visita de
investigador de la Universidad de Cambridge Ha-Joon Chang, quien disertó en la
Torre de las Comunicaciones el lunes y martes pasado. Chang, nacido en Corea del Sur, es uno de los
economistas heterodoxos más destacados del mundo, especializado en la economía
del desarrollo e industrial. Autor de varios libros, entre ellos "Retirar la
escalera", Chang fue consultor del Banco Mundial y el Banco Europeo de
Inversiones, las Naciones Unidas y del presidente de Ecuador, Rafael Correa.
Pero también es miembro del “Center for Economic and Policy Research” de
Washington D.C. El lunes en la mañana la diaria compartió una charla con él y
también con la presidenta de Antel, Carolina Cosse y el director de Industrias,
Sebastián Torres.
Foro Democracia – Usted
ha hablado de un proceso de “reinterpretación de la historia económica” según
la cual, los países desarrollados dicen haber adoptado políticas
liberalizadoras como condición para su desarrollo, cuando en realidad fueron
proteccionistas. ¿Puede desarrollar la idea?
Ha-Joon Chang –
Cuando hablamos de
los temas del desarrollo debemos tener en cuenta que las naciones que dominaron
el capitalismo durante los pasados dos siglos, Gran Bretaña y Estados Unidos,
“inventaron” eso de que el libre mercado y las políticas de libre comercio los
llevaron al éxito. Cuando esa idea es la que todos tienen
en la cabeza, se vuelve más difícil argumentar a favor de políticas diferentes.
Si decís que el gobierno jugó un rol importante en el desarrollo de algunos
países como Japón, por ejemplo, muchos argumentan que es una excepción y que la
regla general es que los países que triunfaron, como Estados Unidos, Gran
Bretaña, Francia o Alemania, lo hicieron a través del libre mercado. Esos
países justamente fueron pioneros en la protección industrial, en la
intervención estatal y ahora cuando llegaron a donde están parecen haber
“pateado la escalera” para que nadie más suba. Gran Bretaña en el siglo 18
tenía las tarifas industriales más grandes en el mundo, y el estado intervino
de manera importante para promover el sector industrial. Desde el siglo XIX
hasta los años 30, Estados Unidos tuvo las tarifas más altas y los subsidios
más fuertes para proteger a sus sectores industriales. Dicho país inventó la
teoría de la protección comercial conocida como el argumento de la “industria
naciente”. Esos países saben que no se desarrollaron con el libre mercado, tal
como se supone. Puede que países como Hong Kong -durante el protectorado
inglés, o los Países Bajos durante una etapa- hayan apostado al libre mercado
para desarrollarse y hayan tenido éxito, pero son uno o dos casos contra 30 en
los que Estados Unidos, Inglaterra, Suecia, Francia, Alemania, Corea, Taiwán,
todos tuvieron éxito a partir de una combinación de intervencionismo estatal y
empresas públicas. Todo el discurso luce muy diferente y ahora están
argumentando en favor de lo que realmente fueron excepciones en los casos
exitosos.
Foro Democracia – ¿Cómo
implementar una política industrial ambiciosa en países que necesitan recursos
para las políticas sociales?
Ha-Joon Chang –
En primer lugar,
la política industrial no tiene por qué ser masiva. Puede comenzarse con pequeños pasos, porque es
peligroso embarcarse en grandes planes que puedan fracasar. La manera en que
Uruguay lo está haciendo, está bien. Me refiero a elegir 5 sectores al
principio y luego otros 5 y de a poco tener involucrados 15 o 20 sectores
industriales. Este tipo de políticas crea empleos, y entonces no serán
necesarios tantos recursos para evitar que la gente caiga en la pobreza. Y no
digo, como algunos liberales, que el gobierno debe priorizar la política
industrial y olvidar las políticas sociales, porque justamente, una buena
política social es una parte importante de la política industrial. Cuando los
trabajadores se sienten más seguros se vuelven más activos, más productivos. En
Estados Unidos, los trabajadores muchas veces se resisten al cambio tecnológico
porque saben que los puede llevar al desempleo, y en ese país eso puede
significar que ni siquiera accedan a la atención médica. Esos trabajadores viven
la innovación con un dramatismo justificado. En contrario, la incorporación del
cambio tecnológico en países como Japón o Suecia es más natural y dinámica. En
esos países con fuertes políticas sociales, si bien son muy distintas entre sí,
los trabajadores, ya sea que trabajen en grandes o pequeñas empresas, tienen
derechos reconocidos y ésa es la razón por la que las empresas encuentran más
fácil implementar cambios tecnológicos. Si bien no es lindo para nadie perder
el trabajo, para un trabajador sueco no es el fin del mundo. Por eso, tener
buenas políticas sociales es una forma de estimular el cambio tecnológico y el
desarrollo. Es un proceso de ida y vuelta.
Foro Democracia – ¿Cuál
cree que son las industrias clave a proteger y desarrollar?
Ha-Joon Chang –
Es un tema
difícil. En 1955 las doce empresas que componían
la industria automotriz japonesa producían en conjunto unas 70 mil unidades.
Ese mismo año General Motors produjo 3.5 millones de autos y toda la industria
automotriz estadounidense produjo 7 millones. Es decir, la japonesa era el 1% y
de todas maneras quisieron ir más allá. En ese momento, apoyar esta industria
en Japón era una decisión totalmente irracional y loca, pero hay que entender
que el mundo se mueve por decisiones locas, de gente loca. Hay momentos en que
se deben hacer cosas que el análisis racional dice que van a fallar. Tratar de
mirar hacia los próximos 30 años es un ejercicio muy difícil, pero fructífero.
Es necesario hablar con el sector privado, que los gobiernos digan cuál es su
visión, que los ingenieros se integren y expresen opinión sobre cuál sector
debe ser desarrollado, que los científicos expliquen que están investigando y
reclamen fondos para eso. Es necesario pensar en esos términos. El desarrollo
económico es un proceso continuo de exploración y discusión. Hay que hacer todo
esto y finalmente hay que aceptar que nadie sabe realmente cuál será el sector
líder en el futuro. Hace 50 años algunas compañías, como IBM, tuvieron la
visión de que en el futuro todos tendrían una computadora, a pesar de que en
ese momento solamente el Pentágono o la Armada eran sus clientes, pero hoy eso
es más difícil.
Foro Democracia – En
estas políticas, ¿cuál es el rol de las empresas estatales?
Ha-Joon Chang –
En el mainstream,
las empresas del Estado tienen un mal nombre, pero lo cierto es que en muchos
países existen grandes empresas públicas que contribuyen mucho al desarrollo
económico. Veamos el caso de Singapur. Si uno lee
el Wall Street Journal o las revistas económicas, sólo va a encontrar
referencias a que ese país promueve el libre mercado y da la bienvenida a la
inversión extranjera, pero no se dice que casi la totalidad de la tierra es de
propiedad estatal, que casi 85% de las viviendas las proporciona el Estado, y
22% del PIB es generado directamente por empresas de producción estatales.
Singapur es un caso de una economía donde por un lado, tenemos el libre
mercado, pero por otro es la economía más controlada por el Estado en todo el
mundo. Francia, Finlandia, Taiwán, todos se desarrollaron utilizando a las
empresas estatales en la estrategia de desarrollo. Y por más que en muchos de
estos casos las compañías han sido empujadas a privatizaciones recientemente,
siguen estando controladas por el Estado. Stora Enso, la empresa finlandesa que
significó la mayor inversión en Uruguay, es controlada al menos en 25% de las
acciones por el gobierno finlandés. Y ejemplos como éste sobran en muchos
países, y van en contra de todo lo que se dice sobre el Estado. Las empresas
pueden funcionar mal o bien, pero eso no tiene nada que ver con la propiedad.
Foro Democracia – ¿Cuál
es la diferencia entre el proceso de industrialización vivido en América Latina
en el siglo XX y el que tuvieron los países asiáticos?
Ha-Joon Chang –
Una diferencia
crucial entre el modelo estatista latinoamericano de 1930 a 1970 y el asiático
posterior a la Segunda Guerra Mundial, es que en América Latina no se prestó
atención suficiente en desarrollar capacidades tecnológicas locales. En los años 50, Japón y Argentina tenían el mismo
ingreso per cápita, y ninguno de los dos tenía capacidad de producir buenos
automóviles. ¿Qué hizo Argentina (y Brasil también) ante el hecho de no
producir buenos autos pero querer manejarlos? Invitaron a compañías como Fiat y
Ford a producir en sus países esos buenos autos. Sin embargo, los japoneses
pensaron: no podemos producir buenos autos, entonces manejaremos malos autos,
al menos mientras compañías propias (como Toyota) estuvieran en condiciones de
producirlos, quizás 20 o 30 años después. Creo que ésa es una diferencia
crítica. El énfasis debe estar puesto en construir capacidades tecnológicas
locales. Y quiero decir que esto ya se ha estado haciendo, por ejemplo en
Brasil. Ahí está el ejemplo de Embraer, que ha logrado entrar en el mercado de
la aviación y de Petrobras que es líder en la extracción de petróleos pesados.
O sea que se puede hacer, debe hacerse.
Foro Democracia – ¿No
cree que una gran presencia estatal en la economía puede desalentar la
inversión privada?
Ha-Joon Chang –
Bueno, depende. Si el Estado además de grande es hostil hacia la
inversión privada, puede que sí. Pero basta volver al ejemplo de Singapur,
donde está el sector público más grande en el mundo en términos de capacidad
productiva, pero nadie diría que sus gobiernos han sido hostiles hacia la
iniciativa privada. Es esencialmente un problema de actitud y de cómo se
manejan las relaciones entre el sector público y las empresas privadas.
Foro Democracia – ¿Cómo
controlar a las empresas subsidiadas por la sociedad en países con poca
capacidad regulatoria?
Ha-Joon Chang –
En países donde
los subsidios y otros instrumentos de política industrial han sido utilizados,
como el caso de Japón, no había marcos institucionales muy fuertes. Corea del Sur comenzó con una institucionalidad muy
débil y una burocracia muy ineficiente en los años 60. Entonces enviaron a sus
cuadros técnicos a aprender a otros países. El propio Banco Mundial nos dio
dinero para mandar a los cuadros técnicos a aprender cómo se hizo en otros
países. Es necesario construir esas instituciones, no es blanco o negro, nadie
nació con esas instituciones, es necesario empezar algún día. Hay que tener en
la cabeza que el hecho de no tener esa institucionalidad fuerte, no significa
que nunca se pueda tener. Es verdad, es necesario construir las capacidades hoy
de acuerdo a la realidad que se vive, pero tus políticas industriales mañana
van a ser más ambiciosas cuanto antes se desarrollen las capacidades
institucionales y evolucionen en el tiempo.
Andrés Prieto – Junho de 2013
Ha-Joon Chang – Economista nacido en Corea del Sur en 1963, es uno de los economistas heterodoxos más destacados del
mundo, especializado en la economía del desarrollo. Trabaja dentro del paradigma de la nueva economía institucional. Chang es uno de
los economistas más citados en la literatura de la economía del desarrollo,
especialmente en artículos y libros que son críticos del neoliberalismo.
